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一文读懂央行、银保监会发布的中国版TLAC规则到底是什么?

9月30日,为进一步增强我国金融体系的稳定性和健康性,确保我国全球系统重要性银行进入处置阶段时,具有充足的损失吸收和资本充组能力,防范系统性金融风险,中国人民银行会同银保监会起草了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法(征求意见稿)》(下称《办法》),正式向社会公开征求意见。

全球系统性重要银行(Global Systematically Important Banks,简称G-SIBs),是2008年国际金融危机爆发后,全球监管机构首次提出的新概念。G-SIBs的监管概念体现了危机后全球金融监管的新趋势,是强化宏观审慎监管、防范系统性风险的重要举措之一。

TLAC到底是什么?中国版TLAC重点有哪些?国际上主要经济体落实TLAC要求情况如何?中国版TLAC制定对我国G-SIBs影响有多大?第一财经记者梳理了如下重点内容。

TLAC是什么?

2008年,全球金融危机进一步暴露出大型金融机构存在的“大而不倒”问题。危机期间,巴塞尔协议Ⅲ框架内资本工具的损失吸收能力无法完全覆盖实际损失,许多国家政府为避免危机的进一步蔓延,动用公共财政资金救助大型银行集团,这种救助引发了纳税人的广泛不满,也引发了人们对大型金融机构道德风险问题的深入思考。

为有效解决大型金融机构“大而不倒”的问题,维护全球金融体系的稳健性,2011年,金融稳定理事会(FSB)发布《金融机构有效处置机制的关键要素》,提出当金融机构陷入危机时,应以金融机构“内部纾困”(bail-in)代替动用纳税人资金进行的“外部援助”(bail-out),理顺大型金融机构救助的主体责任。

为确保银行持有足够的用于“内部纾困”的债务和股权工具,2015年底,二十国集团(G20)领导人土耳其峰会正式通过了FSB制定的《全球系统重要性银行处置阶段损失吸收和资本重组原则・总损失吸收能力条款(简称《TLAC条款》),要求G-SIBS在监管资本以外,持有更多的具有次级属性、可通过减记或转股等方式吸收损失的债务工具,为抵御风险准备更厚的缓冲。

FSB设置了全球统一的TLAC监管指标和最低监管要求。一是外部总损失吸收能力风险加权比率,2019年须达到16%、2022年须达到18%。二是外部总损失吸收能力杠杆比率,2019年须达到6%、2022年须达到6.75%。考虑到中国作为新兴经济体,包括我国在内的新兴市场经济体延期6年执行TLAC监管要求,即我国G-SIBS应在2025年初和2028年初分别达到相应标准。

最低TLAC监管要求主要由两部分构成,即巴塞尔协议Ⅲ最低监管资本要求(即核心一级资本、其他一级资本和ニ级资本要求),以及外部总损失吸收能力非资本债务工具要求。一般情况下,用于满足最低监管资本要求的工具可用来满足最低TLAC要求。考虑到FSB要求在G-SIBs进入处置程序前,巴塞尔协议Ⅲ的资本缓冲必须可用,故G-SIBs应在最低TLAC要求的基础上同时满足资本缓冲要求,包括储备资本要求、逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求。

中国版TLAC主要内容有哪些?

《办法》共七章四十ニ条,主要内容包括:

一是明确了总损失吸收能力规则的基本原则,我国全球系统重要性银行进入处置阶段时,可以使用合格的资本和债务工具,通过减记或转为普通股等方式吸收损失。

二是明确了外部总损失吸收能力的风险加权比率和杠杆比率的计算方法及达标要求。

三是明确了外部总损失吸收能力的构成,以及可计入外部总损失吸收能力的资本工具和非资本债务工具的合格标准。

四是明确了外部总损失吸收能力的扣除项,对全球系统重要性银行和非全球系统重要性银行持有其他全球系统重要性银行发行的总损失吸收能カ非资本债务工具的资本扣除作出了规定。

五是明确由中国人民银行依法对我国全球系统重要性银行总损失吸收能力情况进行监督检査,并对总损失吸收能力的非资本债务工具的发行进行管理。

六是要求我国全球系统重要性银行通过公开渠道向投资者和公众披露总损失吸收能力相关信息,并保证信息的真实性、准确性和完整性。

七是明确了特殊情况下我国全球系统重要性银行达标时限等内容。

为何要制定中国版TLAC?

近年来,人民银行、银保监会深入研究国际规则,加强与金融稳定理事会等国际组织的沟通,结合我国实际情况,起草了《办法》,对我国全球系统重要性银行总损失吸收能力比率、构成以及监督检查、信息披露等提出明确要求。

《办法》的出台有利于我国全球系统重要性银行提早制定规划,采取综合措施满足总损失吸收能力要求。长远看,实施总损失吸收能力管理,将进一步完善我国商业银行的风险处置机制,对提高大型商业银行风险抵御能力、强化市场约束、增强金融体系的稳健行具有积极意义,有助于拓展商业银行主动负债品种,提高我国直接融资比重,促进多层次资本市场发展。

其他国家落实TLAC要求进展如何?

2019年7月,FSB针对主要发达经济体开展了TLAC实施情况的评估。评估认为,各国监管当局在制定外部TLAC要求和G-SIBs发行外部TLAC工具方面取得了稳步和显著的进展。各国均基于自身情况出合了一系列政策指导商业银行达标,部分国家和地区将应用范围扩展至区域重要性银行以及外资机构,将其作为维护本地金融稳定的重要工具。

TLAC框架的实施显著提高了G-SIBs的可处置性,加强母国和东道国当局之间的合作,增强了市场对当局处置“大而不倒”风险能力的信心。

从外部TLAC实施情况看,美国、欧盟、日本、加拿大、英国、瑞士、中国香港等经济体或地区已出台本国TLAC实施规则,其G-SIBs的外部TLAC数量也已达标,并符合TLAC工具标准。其中,日本通过将存款保险基金认定为符合FSB要求的处置基金,按照风险加权资产的2.5%计入TLAC实现了本国G-SIBs的达标。

从发行规模看,2016年至2018年,全球G-SIBs的TLAC工具发行总量分别为4000美元、4330亿美元、3600亿美元。从发行品种看,主要以非资本债务工具为主。2018年发行的3600亿美元TLAC工具中,高级无担保债券占比68.9非优先高级债券占比14.4%,其他一级资本、二级资本占比分别为10%和6.7%6。从发行期限看,主要以5年期和10年期品种为主。从投资者类别看,资产管理公司、养老基金保险公司是TLAC工具的主要投资者。

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